4 de agosto de 2023, DANI RODRIK, RÉKA JUHÁSZ, y CARRIL NATHAN
En el pasado, los economistas que evaluaban el desempeño de las políticas industriales a menudo se centraban en indicadores como los aranceles de importación, capturando solo dimensiones limitadas de tales medidas y combinando sus objetivos con otros. Una nueva generación de esfuerzos de investigación adopta un enfoque más productivo y llega a conclusiones muy diferentes.
CAMBRIDGE – A medida que los legisladores de todo el mundo adoptan la política industrial en busca de una amplia variedad de objetivos (resiliencia de la cadena de suministro, tecnologías ecológicas, ventajas geopolíticas, buenos empleos), el debate sobre su eficacia está llegando a un punto álgido. Por lo general, este debate se presenta como uno en el que la economía sólida está directamente del lado de los escépticos. “Hay un caso sólido en contra de la política industrial en la economía”, entonó un comentario reciente, y aceptarlo “simplemente desperdicia dinero y distorsiona la economía”.
Pero esta es una visión cada vez más anticuada. Si bien en general es cierto que los principales economistas han respondido a la política industrial con una hostilidad instintiva desde al menos la década de 1970, las cosas han ido cambiando rápidamente debido a la nueva investigación académica que está menos impulsada por la hostilidad ideológica hacia la intervención del gobierno y está mejor basada en criterios rigurosos. métodos empíricos.
Esta cosecha reciente de investigación proporciona evidencia más fidedigna sobre cómo funciona realmente la política industrial, mejorando la calidad de los debates que en el pasado arrojaron más calor que luz sobre el tema. Y la comprensión más matizada y contextual de los investigadores de tales políticas produce una evaluación generalmente más positiva.
Las políticas industriales son complejas y cuantificarlas a efectos de análisis puede ser difícil. Considere, por ejemplo, el reciente impulso de China en la industria de la construcción naval. Buscando convertirse en el mayor país constructor de barcos en una década, China implementó una multitud de políticas, que incluyen subsidios a la producción, subsidios a la inversión y subsidios de entrada. Hubo muchos cambios en el camino, como en 2009, cuando los formuladores de políticas dejaron de promover la entrada y, en cambio, se centraron en la consolidación de la industria.
En el pasado, los economistas se centraban con demasiada frecuencia en indicadores simples como los aranceles de importación, capturando solo dimensiones limitadas de la política industrial y fusionando sus objetivos con otros (como aumentar los ingresos del gobierno o jugar políticas de interés especial). Varios esfuerzos de investigación recientes han adoptado un enfoque más productivo.
Por ejemplo, un proyecto comparativo de la OCDE cuantifica las políticas industriales a través de una contabilidad profunda de la actividad gubernamental, centrándose en los gastos gubernamentales asignados específicamente para objetivos de política industrial. Un equipo de economistas dirigido por dos de nosotros (Réka Juhász y Nathan Lane) aplica el procesamiento del lenguaje natural a los inventarios de políticas públicamente disponibles para generar una clasificación detallada de las políticas industriales.
Este último trabajo está arrojando nuevos conocimientos importantes. Para empezar, la política industrial ha sido ubicua y su predominio es anterior al reciente aumento de su uso y prominencia en los debates públicos. Además, ya no es apropiado, si alguna vez lo fue, identificar la política industrial con políticas comerciales proteccionistas y aislacionistas; las políticas industriales contemporáneas suelen tener como objetivo la promoción de las exportaciones. Y la prevalencia de las políticas industriales tiende a aumentar con los ingresos: las economías avanzadas las utilizan con mayor frecuencia e intensidad que los países en desarrollo.
Los métodos mejorados de inferencia causal también están llevando a los economistas a revisar sus puntos de vista. Tradicionalmente, los economistas evaluaban los efectos de la política industrial examinando si las industrias que recibían más ayuda del gobierno funcionaban mejor, y por lo general llegaban a una conclusión negativa. Ahora se reconoce que tal trabajo correlacional no es informativo , porque no puede distinguir entre casos donde la política industrial es útil y no.
La investigación más reciente utiliza técnicas estadísticas modernas para evitar inferencias engañosas. Dichas técnicas se han aplicado a una amplia variedad de casos, incluidos episodios históricos de promoción de industrias nacientes (como textiles, construcción naval e industrias pesadas); esfuerzos públicos de investigación y desarrollo a gran escala (como en la “carrera espacial” entre los Estados Unidos y la Unión Soviética); y políticas selectivas basadas en el lugar dirigidas a empresas o industrias específicas (como en el impulso manufacturero estadounidense durante la Segunda Guerra Mundial y los subsidios europeos regionales contemporáneos).
Los resultados de esta investigación son mucho más favorables a la política industrial, y tienden a encontrar que tales políticas, o accidentes históricos que imitan sus efectos, a menudo han tenido efectos a largo plazo grandes y aparentemente beneficiosos en la estructura de la actividad económica. Por ejemplo, la interrupción de las importaciones francesas durante el bloqueo napoleónico estimuló la industrialización francesa en el hilado de algodón mecanizado mucho después del final de las guerras napoleónicas. Estos resultados son consistentes con lo que argumentarían los defensores de fomentar las industrias incipientes.
Los estudios de programas públicos recientes para subsidiar la inversión en regiones rezagadas de Gran Bretaña e Italia también han encontrado fuertes efectos positivos en la creación de empleo. Si bien estos estudios no pueden proporcionar una respuesta definitiva sobre si la política industrial funciona en general, brindan información sobre la prevalencia de las fallas del mercado a las que se dirige la política y sobre los efectos a largo plazo de la política.
Estudios más recientes también arrojan luz sobre la controversia de larga data sobre la contribución de la política industrial al milagro económico de Asia oriental. La literatura económica temprana sobre el ascenso de Asia oriental había argumentado que las políticas industriales eran, en el mejor de los casos, ineficaces. Los análisis más recientes que prestan más atención a la estructura de los vínculos ascendentes y descendentes en estas economías llegan a conclusiones considerablemente más optimistas.
Para citar un ejemplo, los estudios de Heavy-Chemical Industry Drive (HCI) de Corea del Sur, una política industrial histórica y controvertida seguida por el presidente Park Chung-hee en la década de 1970, encontraron que la política promovió el crecimiento de industrias específicas, tanto en el corto y largo plazo. Los efectos de HCI en la productividad y el desempeño de las exportaciones fueron positivos.
Los críticos de las políticas de Asia oriental pensaban que los gobiernos nunca podrían elegir los sectores correctos porque carecían de información sobre dónde eran más prominentes las fallas del mercado. El economista de Princeton Ernest Liu recientemente proporcionó una guía útil para los formuladores de políticas que se enfrentan a una economía donde las imperfecciones del mercado ocurren en múltiples sectores vinculados. En tales escenarios, subsidiar los sectores upstream generalmente minimiza los errores de política. Liu muestra que las políticas reales utilizadas en China y durante la HCI de Corea del Sur estaban en línea con esta guía.
Algunos comentaristas han criticado recientemente la política industrial del presidente estadounidense Joe Biden porque “carece de una base económica rigurosa”. La realidad es que ya hay mucha buena investigación económica sobre política industrial. Si bien siempre es beneficioso realizar más investigaciones, la nueva literatura ya nos proporciona mejores evaluaciones de las políticas industriales en toda su diversidad, evaluando las consecuencias de ejemplos históricos y contemporáneos, e iluminando cómo funcionan o fallan dichas políticas según sus instrumentos y objetivos, y sobre las estructuras económicas prevalecientes.
