Tomás García Azcárate, 10 mayo 2025, Plataforma Tierra.
Comprender cómo funciona la Política Agraria Común no es tarea sencilla. Pero, sin duda, el tema de las organizaciones de productores y sus asociaciones, y su relación con el Derecho de la Competencia, es uno de los más complejos.
Vamos a intentar explicarlo con cierto detalle, y pido perdón porque esta entradilla no va a ser corta.
Primer punto: la excepción agraria al derecho de la competencia
La excepción agraria al Derecho de la Competencia en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) se recoge principalmente en el artículo 42 TFUE, que establece que:
“Las disposiciones del capítulo relativo a las normas sobre competencia se aplicarán a la producción y al comercio de productos agrícolas únicamente en la medida en que lo determine el Parlamento Europeo y el Consejo, en el marco del artículo 43, y teniendo en cuenta los objetivos de la política agrícola común enunciados en el artículo 39”.
Esto implica que las normas generales de competencia (prohibición de acuerdos anticompetitivos, abuso de posición dominante, ayudas estatales, etc.) no se aplican automáticamente al sector agrario. Solo se aplican si no entran en conflicto con los objetivos de la Política Agrícola Común (PAC), y siempre que el legislador europeo así lo disponga.
Segundo punto: las organizaciones de productores (OP) en el sector de las frutas y hortalizas
Es el principal sector en donde las OP están más desarrolladas jurídicamente hablando. Desde la primera reforma de la reglamentación hortofrutícola, en la década de los 90, la Comisión identificó que el mayor problema del sector era el desequilibrio de poder entre los actores de la cadena alimentaria y apostó fuerte por estas organizaciones.
Algunas de sus principales características, más relevantes para el tema que nos ocupa aquí, son las siguientes:
- Creadas a iniciativa de los productores, controladas por ellos pero admitiendo miembros que no lo sean.
- Son empresas comerciales cuyo principal objetivo es la comercialización conjunta de la producción de sus miembros, aunque puede también (pero minoritariamente) comercializar producciones de otros productores.
- Pueden ser, y son mayoritariamente cooperativas, pero también otras fórmulas jurídicas, siguiendo el principio de que los productores se organizan de la mejor manera que consideren.
- Pueden asumir además otras funciones además de la venta en común, entre las que destacan promover modos de cultivo más favorables al medioambiente, la promoción de los productos, la transformación de dichos productos o —lo que tiene gran importancia para el tema que nos ocupa— el ajustar en cantidad y calidad la oferta a la demanda.
- Sus actividades están amparadas por la excepción agraria a la aplicación del Derecho de la Competencia, presentada en el primer punto.
Tercer tema: las asociaciones de organizaciones de productores (AOP) en el sector de las frutas y hortalizas
La reforma hortofrutícola de la década de los 2000 potenció la figura de las AOP. Sus características más relevantes para el tema que nos ocupa aquí son las siguientes:
- Son creadas a iniciativa de las OP, y controladas por ellas.
- Pueden ejercer cualquier función asignada a una OP que estas quieran delegarles al ejecutarse de una manera más eficaz y eficiente dentro de una asociación. Este es el caso, por ejemplo, de actividades en las que la dimensión de escala se vuelve importante. En España se trata, entre otros, de la promoción y la transformación. En Francia ha cobrado particular importancia las AOP nacionales por productos, cuya misión esencial es el ajustar en cantidad y calidad la oferta a la demanda.
- Por lo tanto, siendo las OP empresas comerciales, las AOP no tienen por qué serlo, ya que pueden asumir otras funciones distintas a la comercialización.
- Las AOP pueden tener miembros que no son OP, pero que estén interesados en sus actividades como son todas las señaladas anteriormente.
- Sus actividades están amparadas por la excepción agraria a la aplicación del Derecho de la Competencia, presentada en el primer punto.
Cuarto tema: la Sentencia ‘Endivias’ de la Corte de Justicia Europea
El caso surgió porque distintos actores y productores de endivias franceses se pusieron, sin ser entidades reconocidas como OP o AOP por la reglamentación europea, para regular el mercado. La Corte, en la Sentencia ‘Endivias’ (asunto C-671/15, APVE), dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) el 14 de noviembre de 2017, confirmó el carácter ilegal de dichas prácticas.
Al mismo tiempo, el Tribunal, en una decisión clave sobre el alcance de la excepción agraria al Derecho de la Competencia, recordó que las OP pueden realizar tareas en común como la planificación de la producción, concentración de la oferta y negociación colectiva, si están reconocidas oficialmente y funcionan según la normativa de la OCM para alcanzar y cumplir los objetivos de la PAC, que incluyen por cierto también asegurar precios razonables al consumidor.
La Sentencia ‘Endivias’ también se refiere expresamente a las asociaciones de organizaciones de productores (AOP), cuyo objetivo es coordinar y reforzar sus acciones.
Lo que dice es clave para entender los límites de la excepción agraria cuando se sube de nivel en la estructura de colaboración entre productores: las AOP también pueden beneficiarse de la excepción agraria, solo si están oficialmente reconocidas conforme a la normativa de la OCM, pero no pueden realizar prácticas que están prohibidas por el Derecho de la Competencia, salvo que esas prácticas estén claramente autorizadas por el Reglamento de la OCM.
Concretamente, en su punto 65 la sentencia declara que:
“El objetivo de concentración de la oferta, con el fin de reforzar la posición de los productores ante una demanda cada vez más concentrada, puede justificar asimismo una determinada forma de coordinación de la política de precios de los productores agrícolas individuales en el seno de una OP o de una AOP. Así sucede en particular cuando los miembros de una OP o una AOP encargan a ésta la comercialización de la totalidad de su producción”.
Si el Tribunal ha incorporado la expresión “en particular”, es porque considera que este no es el único caso en el que esta situación y actuación se puede producir; lo cual es lógico, ya que hay AOP comerciales y otras AOP, tan legitimas y amparadas también por la reglamentación, que no lo son.
Quinto tema: una excepción amplia al derecho europeo de la competencia que irrita a distintas autoridades de la competencia
Cuando, como responsable europeo de Frutas y Hortalizas promoví la figura de las AOP, me asusté mucho ante la osadía de la jugada que estaba iniciando.
Por esto, en la reforma de la década del 2000, y para apaciguar a mis compañeros de la Dirección General de la Competencia (DG COMP), introduje una salvaguardia, absurda y excesiva: el reglamento aprobado exigía que las OP no tuvieran una posición dominante.
Es absurdo jurídicamente, porque el Derecho Europeo de la Competencia no persigue las posiciones dominantes, sino el abuso de posición dominante.
Es un absurdo económico para cualquiera que conozca el sector, porque lo que caracteriza la cadena alimentaria de un producto perecedero como las frutas y hortalizas es la debilidad de los productores.
Es excesivo porque obligaría para determinar en cada caso una posible “posición dominante” a definir cuál es el mercado de referencia de cada una de las OP, un tema de gran complejidad.
De facto, en la primera revisión que se hizo de la Organización Común de Mercado esta cláusula se suprimió.
Me tocó explicar en una reunión interna de la DG COMP lo que se acababa de aprobar, y noté el desconcierto y desagrado de los participantes. A continuación, la D COMP creo una Task Force específica para seguir los temas agrícolas.
Mientras tanto, en la Dirección General de Agricultura, el Derecho de la Competencia seguía siendo uno de los temas, entre muchos, que una unidad seguía con la dedicación que le dejaban sus otras múltiples tareas.
Sexto tema: empieza la confusión con las medidas para el sector lácteo del año 2012
(Tuve la ocasión de explicar este proceso en mi informe de 2018 para el Parlamento Europeo: ‘The sectoral approach in the CAP beyond 2020 and possible options to improve the EU food value chain European’).
Como no cabía poner en entredicho lo que estaba claramente recogido, en el caso de las frutas y hortalizas, en el Reglamento, la ofensiva en contra de la magnitud de esta excepción al Derecho de la Competencia adoptó el camino del incrementar la confusión.
La primera ocasión que se presentó fueron las movilizaciones de los productores lácteos ante una crisis de precios y la perspectiva de la desaparición de las cuotas lácteas, prevista —como así fue— para el año 2012.
El llamado ‘Paquete Lácteo’ fue una serie de medidas adoptadas por la Unión Europea en 2012, específicamente con el Reglamento (UE) n.º 261/2012. Creó, entre otros, una nueva figura jurídica para negociar colectivamente las condiciones de venta de la leche cruda en nombre de sus miembros.
No son una empresa comercial sino un ente de negociación, y le llamaron con el mismo nombre de “organización de productores”. Como no son una entidad comercial, de cara al Derecho de la Competencia, y en especial al artículo 101 TFUE, se impuso que no superase ciertos umbrales de volumen de producción (por ejemplo, 33 % del mercado nacional).
Ya tenemos dos instrumentos jurídicos, con dos funciones y dos relaciones distintas con el Derecho de la Competencia, llamados por el mismo nombre. Se podía haber diferenciado entre las “OP comerciales” y las “OP de negociación” o, incluso mejor, haber llamado a estas últimas por otro nombre, por ejemplo “grupo de negociación”, pero no se hizo.
Mi convicción personal es que no es casualidad. La figura de las OP comerciales no solo disgustaba en la DG COMP. Todo el modelo de organización distinta en vigor en el sector de las frutas y hortalizas era denostado sistemáticamente por el director general de la Agricultura en aquel momento, Jean-Luc Demarty, en los “años de hielo” de la DG AGRI, como expliqué en el ya mencionado informe para el Parlamento Europeo.
Esta confusión se reflejo también en otro documento de la DG COMP que no tiene desperdicio en cuanto a confusión se refiere: las ‘Guidelines on the application of the specific rules set out in Articles 169, 170 and 171 of the CMO Regulation for the olive oil, beef and veal and arable crops sectors’, de 2015.
En particular, desde ciertas autoridades de la competencia se promueve una lectura restrictiva de la Sentencia ‘Endivias’, limitando sus consecuencias no solo a las OP comerciales sino también a las AOP comerciales; es decir, intentando excluir del ámbito de la excepción al Derecho de las Competencia a todas las otras AOP.
Séptimo tema: la propuesta de nuevo artículo 152 de la OCM única y más asociaciones de OP
El texto propuesto en el punto 1 ter incorpora una restricción que no existen actualmente. En el punto b), no pertenecer a otra AOP. Pero si las AOP son por funciones, esto es una limitación muy grande y no tiene sentido económico. No se podría estar en una AOP de transformación como Agruconsa y otra AOP como AFRUCAT; en Francia, estar en una AOP nacional sectorial y otra AOP comercial. Lo mismo podría pasar con la fresa, según vaya a fresco a a transformación.
Sin hablar de los problemas prácticos en sectores como la patata, en el que las AOP son a veces distintas según el destino industrial de la patata.
¿Quién decide cómo se organizan los productores? ¿La Administración, incorporando inevitablemente rigideces, o los productores?
En el punto d), el límite de volumen. Está copiado de las OP lácteas pero para las OP comerciales (ver puntos anteriores), y representa un recorte sustancial del margen que la propia sentencia “Endivias” consolida para las AOP comerciales de frutas y hortalizas. Se carga —en particular— las AOP nacionales.
Desde la Comisión insisten en que es una posibilidad más de organización, que se sumaría a las ya existentes; y me creo que esta sea su voluntad. Pero no me cabe duda tampoco que algún ayatola del Derecho de la Competencia y algún juez pueden tener una interpretación distinta.
Si es una nueva AOP, no se debe introducir confusión con las ya existentes. La solución muy sencilla es llamar a estas nuevas entidades con otro nombre, por ejemplo: “Agrupación de Organizaciones de Productores” (Groupement d’OP en francés).
En esta versión de “Agrupación”, es sorprendente que una propuesta de la Comisión haga únicamente referencia a un límite nacional y no comunitario. Pero esto es un detalle frente a los puntos anteriores, mucho más importantes.
Octavo tema: más detalles sorprendentes de la propuesta
La referencia en el punto 1, letra a), a los ‘agricultores ecológicos‘. ¿Por qué precisar? Ya era posible hacer OP ecológicas o mixtas, como quieran los productores. ¿Por qué limitar?
Punto 1, letra c), vi): al incorporar los circuitos directos al final, puede ser limitante. ¿Por qué no hacer una nueva letra para que sea una posibilidad más?
