La gestión estratégica del suelo público a través de bancos de suelo tiene el potencial de transformar terrenos estatales subutilizados en activos clave para el desarrollo de políticas habitacionales y de renovación urbana. Un nuevo informe de la CEPAL analiza el potencial de esta herramienta en Costa Rica, definiendo una metodología para su constitución y aportando contribuciones clave para replicarla en la región.
Los desafíos habitacionales en América Latina y el Caribe
El déficit habitacional es uno de los mayores retos para lograr ciudades justas, inclusivas, resilientes y sostenibles en América Latina y el Caribe. Mientras las ciudades se expanden hacia la periferia, sus áreas centrales enfrentan procesos de vaciamiento y deterioro, en un contexto donde el acceso a la vivienda sigue siendo limitado. Esta paradoja persiste a pesar de que, en las últimas décadas, el número total de viviendas ha crecido más rápido que la población[1]. Además, también aumentó la proporción de personas que viven en departamentos en áreas urbanas[2], evidenciando una tendencia de densificación en altura que podría ayudar a enfrentar los desafíos mencionados y promover una gestión más eficiente del suelo, orientada a áreas consolidadas con infraestructura y servicios adecuados y a la reutilización de terrenos vacíos o subutilizados.
Pese a que el Estado puede orientar el desarrollo urbano para atender las necesidades habitacionales, las respuestas gubernamentales han resultado insuficientes, ya que históricamente se ha privilegiado la oferta de subsidios a grupos vulnerables para la compra de viviendas nuevas en áreas periféricas, sin estrategias adecuadas de producción de suelo urbano bien localizado. Esto ha impulsado la construcción de viviendas sociales en periferias urbanas mal equipadas, aumentando la segregación socioeconómica y el costo del suelo en áreas centrales.
Para revertir estos procesos, es clave que el Estado, en sus niveles nacional o local, adopte instrumentos que permitan la movilización de suelo ocioso bien localizado y la ampliación de la oferta de espacios habitables en las centralidades urbanas.
Integrando bancos de suelo en las políticas de vivienda social
Los bancos de suelo públicos son instrumentos estratégicos para enfrentar el déficit habitacional y promover un crecimiento sostenible e inclusivo de las ciudades. Se trata de una herramienta de gestión de terrenos de propiedad del Estado (terrenos públicos que podrían tener uso privado), reservados estratégicamente para futuros desarrollos según objetivos específicos de políticas públicas. Sus propósitos principales incluyen facilitar la gestión público-privadas y vínculos urbano-rurales, reducir problemas de fragmentación territorial y asegurar una oferta suficiente y adecuada de suelo para vivienda social.
Una de las principales ventajas de los bancos de suelo es su capacidad para ofrecer terrenos estratégicamente localizados y asequibles en áreas urbanas consolidadas y bien servidas por infraestructura y servicios. Dentro y fuera de América Latina, los bancos de suelo han contribuido prioritariamente a la implementación efectiva de políticas de vivienda. Las modalidades de entrega de estos terrenos son diversas y no siempre implican transferir la propiedad a beneficiarios privados. En muchos casos, se han implementado exitosamente esquemas donde el suelo permanece en propiedad del Estado mediante alquiler social o usufructo, o se asigna a organizaciones colectivas como cooperativas de vivienda o fideicomisos de tierra comunitaria.
Bancos de suelo como estrategia de gestión circular del suelo y renovación urbana
Más allá de su rol en políticas habitacionales, los bancos de suelo también representan un instrumento eficaz para aprovechar la cartera de terrenos ociosos de propiedad del Estado, especialmente aquellos ubicados en zonas centrales para optimizar los recursos urbanos existentes y aliviar la presión sobre nuevos terrenos.
Desde la perspectiva de la economía circular, los bancos de suelo impulsan el reciclaje de suelo urbano y de edificaciones, promoviendo la recuperación de espacios ociosos y subutilizados y la regeneración territorial, evitando así la expansión dispersa hacia nuevas áreas y reduciendo el consumo lineal de recursos escasos. Además, permiten extender la vida útil del entorno construido y maximizar el valor social de los activos públicos.
Desafíos para la adopción efectiva de bancos de suelo
La implementación de bancos de suelo enfrenta diversos desafíos prácticos y estratégicos. Por un lado, están las dificultades asociadas a la adquisición del suelo por parte del Estado, ya sea mediante compras en el mercado o procesos de expropiación. Por otro, surgen retos en la gestión eficiente de los activos acumulados, garantizando que se cumpla su función social y evitando la especulación o impactos disruptivos sobre los precios del suelo. Para evitar efectos negativos, es indispensable que las estrategias de gestión estén claramente alineadas con objetivos de ordenamiento territorial, vivienda y sostenibilidad urbana, integrando eficazmente los bancos de suelo con los instrumentos de planificación territorial y las políticas habitacionales.
Experiencias y oportunidades en la región
En América Latina, algunos países han incorporado la figura de los bancos de suelo como instrumento legal en el ámbito urbano. En México, la Ley General de Asentamientos Humanos (1970) y el Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO, 1996) establecieron mecanismos de reservas territoriales. En Uruguay, la Ley 18.308 (2008) contempla la reserva de suelo para vivienda social y faculta a los gobiernos departamentales a conformar carteras de tierras con fines de ordenamiento territorial. En Colombia, el banco de tierras fue introducido por la Ley 9ª (1989) y posteriormente denominado banco inmobiliario por la Ley 388 (1997).
Costa Rica es un ejemplo claro del potencial de esta herramienta: aunque aún no cuenta con un banco de suelo urbano, dispone del marco jurídico necesario para implementarlo y enfrenta una alta presión sobre el suelo urbano, con 187 edificios subutilizados en la zona central de San José, según un reciente inventario de la Municipalidad. El nuevo informe de la CEPAL “Gestión estratégica del suelo público: banco de suelo urbano y políticas de vivienda en Costa Rica” analiza la oportunidad de institucionalización de un banco de suelo costarricense, proponiendo una metodología para identificación de terrenos en un plan piloto, una revisión internacional de experiencias comparadas y un análisis del marco legal e institucional del país.
[1] Según el número de viviendas por mil habitantes en los dos últimos censos nacionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
[2] Con base en la tasa anual de crecimiento de la población total y la proporción de habitantes en departamentos de los dos últimos censos nacionales de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay, Panamá y Perú, respectivamente.
